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红十字会:“大象”怎么转身?

2011年8月30日 17:50

来源:东方网 作者:贺莉丹 选稿:秋枫

东方网8月30日消息:据《新民周刊》报道:

 

  对于红十字会来说,郭美美事件是一次危机,抑或是一次改革的契机?红十字会如何重塑在公众心目中的形象?身为中国公益慈善业界“大象”的红十字会,该怎么转身?这是一个迫在眉睫的命题。

 

  郭美美事件,余波在漾。为了提升自身透明度,中国红十字会总会在731日上线捐款信息平台,以履行一个月前对公众的承诺。

  但是公众的诸多非议并未因此消解,各种各样的指责扑面而来,诸如嫌贫爱富,数字粗略,数字缩水等等。

  对于红十字会来说,郭美美事件是一次危机,抑或是一次改革的契机?红十字会如何重塑在公众心目中的形象?身为中国公益慈善业界“大象”的红十字会,该怎么转身?

  这是一个迫在眉睫的命题。

  

“阳光”数据

           

  北新桥三条是条颇具市民气息的小巷,这里坐落着中国红十字会总会办公大楼。风暴的中心总是显得如此平静,各个办公室的木质大门含蓄地闭合,而邻近的一幢楼宇正在做灰尘漫天的拆迁……跟北京的任何一条寻常小巷相比,这里并没有什么不同。

  飓风起于青萍之末。在年届二十的湖南女孩郭美美的炫富事件暴露后,中国红十字会总会终于承诺,在7月底推出捐款信息发布平台,公开捐款的明细。

  而彼时,一度蔓延的“退钱”、“罢捐”风潮,早已浮诸网络。因郭美美事件,红十字会深陷前所未有的信任危机。

  中国红十字会总会在此番上线的捐赠信息发布平台中,公布了青海玉树地震灾区捐款的收支使用情况,这成为首个被暴露于阳光下的善款数据。

  清华大学公共管理学院副教授贾西津在接受《新民周刊》记者采访时表示,这反映了红总会的一个积极态度与很好的尝试。

  在捐赠信息发布平台的首页,中国红十字会总会设立了“财务收支审计报告”和“捐赠信息发布”两个栏目。“财务收支审计报告”包括中国红十字会总会2010年审计报告、2010年财务报告、汶川地震审计报告和汶川地震收支报告。“捐赠信息发布”栏目涵盖青海玉树地震、甘肃舟曲泥石流、云南盈江地震和日本地震等内容,但除青海玉树地震外,其余几项均显示在“建设中”,目前尚无法查看。

  《新民周刊》记者在查阅该捐款信息发布平台的数据后获知,根据中国红十字会公布的数据,截至2011630日,红十字会总会共接受玉树地震捐赠款物共计23.8472亿元,其中支出款物23.7889亿元,待支出583万元。

  该捐赠信息发布平台亦对捐赠款物的收入来源以及捐赠支出情况进行了公布。比如说,在投入抗震救灾款物项目里,红十字会总会用于灾后重建项目支出为21.2011亿元,占最大头,为88.9%;此外,紧急救灾的支出有7376万元,占3.1%;社会救助项目支出为1.8328亿元,占7.69%;用于救灾工作的相关支出174万元,占0.07%;而待支付灾后重建项目督导检查、审计等费用合计583万元,占0.24%

  “去一个只有30万人的自治州督导检查审计灾后重建项目,需要花掉583万吗?”当然,不乏网友质疑。

  在中国红十字会的官方主页上,“快讯”一栏显示,目前,玉树地震的捐赠者可以通过该平台,查询2010111日以来通过中国红十字会总会捐赠的信息,其中个人捐款10万元以上和企业捐款50万元以上的,不仅可以查询到捐款信息,还可以查询到相对应的援建项目及善款的具体使用情况。

  “披露信息太笼统,审计报告过于简单,难以让人信服”,公众也有指责声。而一些网友表示,希望自己低于10万元的这些小额捐款也能够通过该平台获知去向,毕竟那是以往普通人选择的重头。

  一些技术含量不高的错误,也屡被披露。

  本刊记者用“李连杰”为关键词输入查询,发现包含“李连杰”名字的有3条记录,3次合计捐款930元:2010422日,“李连杰壹基金玉树赈灾”通过中国红十字会捐赠230元;2010423日,名为“李连杰”的捐赠人捐赠300元;2010830日,“李连杰壹基金计划”捐赠400元。

  而对于“李连杰合计捐款930元”的质疑,中国红十字会总会秘书长王汝鹏在接受媒体采访时称,这个问题其已向财务部门进行了了解,此非李连杰的捐款,而是匿名捐赠人给李连杰壹基金计划的定向捐款。

  “是工作人员在录入数据时发生的错误,误把捐赠项目录入到捐赠人一栏了。”这位日程安排非常紧张的秘书长表示,“在此,向大家表示歉意。”

  而记者以“壹基金”为关键词查询,该平台显示,在玉树地震发生后,“壹基金”分6次捐款25430元,最多的一次为15000元,最少的一次为100元——这与壹基金之前报告公布的金额差距明显,据此前相关媒体报道,壹基金截至2010422日,在玉树捐赠金额已超200万元。

  深圳壹基金方面的解释表明了两个态度:其一,壹基金的捐款数额肯定并非这么少,红十字会公布的数据有严重问题,具体数额要以壹基金官网公布的为准;其二,在深圳壹基金公益基金会成立之前,壹基金是挂靠在红十字会之下独立运作的基金会,而非需要将善款统一转给红十字会的“中转机构”,所以上述信息平台中提及的含有“壹基金”三字的捐赠人,有可能是在捐款时主动提出将款项转到“壹基金”名下的普通捐款者。

  而外界最为关注的是“成龙6次捐一角钱”事件。记者以“成龙”为关键词在平台查询获知,“成龙”在2011423日,6次总共捐出1角钱。

  其后的查证得知,此“成龙”非彼“成龙”,而是江苏张家港一位女士用她儿子“成龙”的名字捐的一场“乌龙剧”,是为了“试试看他们能不能收到钱”。

  “这是一个靶子,供大家检验,听取大家的意见和建议,我们再来修改它、完善它,一步一步地往前走。我相信,只要我们有这个决心,有这个信心,虚心吸收公众的建议,我们一定会把它建设好的。”王汝鹏表示。

  

信息披露程度偏低

        

  纵观郭美美事件,公众对红会的改革要求中,呼声最高的无疑是公开透明。

  目前,中国红十字会的捐款查询平台只提供了现金查询,而对物资捐赠暂时无法查询。对此,清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜教授在接受《新民周刊》记者采访时表示,在国外,捐赠的物资亦很少被披露,原因是公开所耗费的成本太高。

  邓国胜对于此次中国红十字会总会捐赠信息发布平台上线的做法予以肯定,在他看来,红总会信息系统的逐步完善,也需要一个过程。

  但他也指出,红总会现有的信息披露情况还是太过粗略,“至少要做到比如说,红总会一共接受了多少小额捐款,这些小额捐款主要在哪些地方做了哪些大的项目。”

  邓国胜同时提醒,公众认识有一个误区,因为即便是国外的基金会,在实际操作中,也基本不会对每一笔小额捐款去向进行公布,因为这在现实操作中很难做到,“比如,如果你、我各自捐了十块钱给红总会,这些钱进去以后就等于进了一个池子,如果红总会告诉你,你捐的十块钱用到了一个学校项目,我捐的十块钱用到了一个医院项目,但这都是它给你指定的,事实上它是分不出来的。”

  他据此认为,纠缠于每一笔小额捐款的流向披露没有意义,“有意义的部分是,公益机构需要告诉小额的捐款者,它总共接受的小额捐款的数额,这些小额捐款大致的分类和去向是怎样的,而并非公布每一笔小额捐款的去向。”

  截至2010年底,中国红十字会有31个省(自治区、直辖市)红十字会和新疆生产建设兵团红十字会以及铁路、商业等2334个地级红十字会、2860个县级红十字会、9.5万个红十字会基层组织,它们都在通过不同渠道接受捐款。而目前信息发布平台并没有包括各级红十字会的捐款信息。

  在这种模式下,地方各级红十字会、行业红十字会有无可能跟上红总会信息公开的步伐?

  在学者邓国胜看来,地方红会和行业性红会推广这种信息技术平台的现实可能性较低。

  在汶川地震之后,邓国胜教授曾经做过一个有关红会信息披露程度的调研,他们发现这样一个现象:红总会的信息披露相对会好一点,东部沿海地区的地方红会相对来说会做得比中西部地区的好一些,但一个总体的规律是,越到地方基层的红十字会,信息披露的程度越低。

  “总的来说,大多数地方红会对于捐款的信息披露都很低,最多也就是告诉公众谁捐款了,而大多数地方红会对于捐款的流向一般都是没有做披露的。”邓国胜告诉《新民周刊》记者。

  在邓国胜看来,越是地方的红十字会,披露信息的动力越低,而且难度越大。

  一个现实的原因包括,地方红会窘迫的人手状况,“地方红会的工作人员很少,比如,有些地方红会只是当地卫生局的一个科室,工作人员往往都是兼职的,万一大灾时候,成千上万的人来捐款,光统计、开发票都忙不过来,还何谈信息披露?”

  并且,地方红会也缺乏动力去做信息披露工作,参照公务员管理的模式决定了他们无须为此过多思量,“像目前地方红会的工作人员,反正他们不募款也能活,工资也照拿,为什么要去自我革命呢?另外,披露比较复杂的信息,比如说资金的流向与效果评估,这些都是需要成本的,这块都没有纳入地方预算,对地方红会来说,披露信息也有一定的难度。”邓国胜分析。

  近期有媒体报道称,据北京大学公众参与研究与支持中心研究院周涛介绍,他们按照《政府信息公开条例》第三十六条的规定,针对省级行政区域的红十字会提出了信息公开申请,此番申请内容主要为:本级红十字会编制人员数;2010年度本级红十字会筹资总额;2010年度本级红十字会收到的个人捐款总额、个人捐款最低金额和最高金额;2010年度本级红十字会行政运营费用总额。

  目前法定的反馈时间已经截止,但据该项目组初步统计,在中国大陆除西藏以外的30个省级行政区域的红十字会里,只有湖北、内蒙古、黑龙江、广西、山西、江苏6个省区的红十字会向其公开了有关信息,另外24个省区没有给任何答复和解释。

  “拒绝信息公开的省区红十字会,占总数的八成。”周涛表示。

    “多米诺”骨牌效应也在显现。东莞市红十字会成为一个范本,这里的红会相关负责人最近就表示,将在今年第四季度公布所有捐款明细,但是鉴于该市红十字会没有经费升级官网,也没有钱去请会计师事务所对自身进行审计,该会于是深感无奈,“至少要5000元,市里一直没有批。”

    “专门捐5000元给你,让你请得起第三方审计,行不?”网友于是调侃。这不过小事一桩。

  

让“独立的系统”敞开大门

  

  在对红十字会的公信力质疑的当口,应该看看它所生长的法制土壤与内部架构是怎样的。“浅层次是技术问题,深层次其实是一个体制问题”,学者贾西津表示。

  较为特殊的是,对于中国红十字会的约束,中国专门有一部从199310月起公布施行的《红十字会法》。该法规定人民政府对红十字会给予支持和资助并保障红十字会依法履行职责和监督其活动,而红十字会经费的来源和使用情况每年要向红十字会理事会报告,同时接受人民政府的检查监督。

   《红十字会法》规定,中国红十字会是“从事人道主义工作的社会救助团体”。这彰显了它的特殊身份。在应对突发事件时可以调动大量资源,接受诸多赈灾款物,红十字会确实有着得天独厚的优势。

  该法亦规定,红十字会经费的主要来源包括:红十字会会员缴纳的会费,接受国内外组织和个人捐赠的款物,动产和不动产的收入与“人民政府的拨款”。而据各省关于《红十字会法》的实施办法,凡县级及以上红十字会,其行政运行费用均列入本级政府财政预算。

  红十字会正式聘任的工作人员属于“参照公务员”编制,并且按照按政府机关行政序列定级,比如,中国红十字会会长享有副部级待遇,各个县的红十字会则挂靠在当地卫生局下,为科级单位。

  而按照中国红十字会官网上的最新统计数据,截至2007年,全国红会(不包括港澳台分会)共有编制人数7774人,其中专职人数为6745人。

  并且,像商红会这样的行业协会与红总会的财务关系上,也有相关规定。根据《中国红十字会会费管理办法》第十一条规定,省级红十字会应将收缴会费的30%逐级缴纳上一级红十字会,70%留本级红十字会。全国性行业建立的行业红十字会,比照省级红十字会的比例和做法,向总会缴纳会费。

  但本刊记者询问了多位公益慈善界研究者,对于会费这一块在红会系统内部的具体落实情况,外界并不清晰。更多的业界人士将红十字会描述为,一个“独立的系统”。

  中国红十字会的实际身份比一般人所想象的是一个社会公益慈善组织更为复杂。有观察者说,国内很多公益组织都介于政府组织和社会组织之间,中国红十字会就是一个代表,而作为21家免登记的组织之一,它比其他官办社会组织更为特殊。

  就红十字会的架构而言,它究竟应该是一个官方慈善组织,还是一个独立的民间公益慈善组织?

  在邓国胜看来,目前中国红十字会属于“官办慈善组织”,而它同时要承担民办公益慈善组织的功能,这个尴尬的身份,给它造成了诸多障碍,而目前红会“参公管理”的体制本身存在问题,亟待改革,“改革的出口就是,去行政化,提高自主性”。

  贾西津指出,对红十字会这种组织,更根本的方法是如何完善《红十字会法》,从而清晰地规定其责权利,使它的治理结构和决策机制独立明确起来,“内部的治理结构主要是指决策方面,就是说,红会理事会的产生及其责任是怎样的,谁来给红会负责,谁来给红会决策,是不是决策者可以独立决策等等”。

  “红总会相对而言法律地位比较清晰,但是地方红会的情况就非常多样,很复杂了。”在贾西津看来,18年前出台的《红十字会法》中的相关规定,非但不细致,而且很笼统,比如说,《红十字会法》第十一条规定:中国红十字会总会具有社会团体法人资格;地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格,“但是,这个‘依法’到底依的是什么法?比如说,红总会是直接在编办登记的,但对于地方红会和行业红会来说,《红十字会法》只说它们应该登记,但对它们要到哪里去登记以及不登记会怎样,该法并未有明确规定,所以,目前有的地方红会是不登记的,而有的地方红会是在当地民政、编办登记的。”

  更重要的是,这部《红十字法》中未有一字提及信息公开的信息披露制度,也不像《基金会管理条例》那样,将“公开透明”原则纳入其中。

  “如果《红十字会法》能够明确完善,赋予红会和它的系统一个明确的法律地位,那么,这对红会体系会是非常有利的。而假如没有这样特殊的一个法律来完善红会的地位,它自己的治理结构和体制的变革也是非常重要的。但这也很难,因为涉及到体制问题,不是红会自己就能解决的。”贾西津告诉本刊记者。

  

公益与商业的边界

  

  郭美美事件让公众知道了王鼎等众多公司的名字。王鼎公司的负责人就是商红会副会长王树民的女儿,且王鼎公司自始至终都占有中红博爱公司30%的股份,而中红博爱自称是“中国红十字会的关系企业”,运营“红十字博爱服务站”的项目。

  在这种错综复杂的关系中,公益与商业的边界和底线在哪里?

  “公益与商业的底线就是,公益组织的工作人员不能借所任职的公益组织跟商业合作而牟取个人私利,而公益组织本身不能通过跟商业的合作进行利润的分配,还是要坚持非营利的性质。”邓建国强调。

  在他看来,这个领域必须有一个基本的原则跟规则,“不是说公益组织不能跟企业合作,公益组织跟企业合作从全球来看都是一种趋势和方向,但是公益组织这种跟企业合作的相关信息必须披露,包括这些企业的法人资质、资金往来、财务年报这些都必须对社会公开,并且,还要避免让公益机构的负责人自己或其亲属参与运作关联企业的项目。”

  他也认为,“王鼎的法人代表其实就是商红会副会长的女儿,这个属于关联交易了”。

  商红会是否在其公益支出中涉及关联交易?权威部门的调查尚未公布,公众依然翘首以待。但在以往,对于公益项目中的关联交易,向来是一个非常模糊的地带。

  中国社科院社会政策研究中心副主任杨团教授此前在接受本刊记者采访时表示,当下有关关联交易一个盲点是,“中国目前对于慈善领域的关联交易没有规定,甚至没有概念,不知道慈善领域也有可能发生关联交易。而国际上对于慈善领域的关联交易有一个基本原则,就是如果你有借着慈善的名义来为自己牟利嫌疑的,都是关联交易”。

  杨团据此认为,有必要将“关联交易”的概念和原则引入我国的慈善立法。

  而王汝鹏近期表态称,中国红十字会坚决反对在公益项目的运作过程中谋取私利,或者谋取暴利。

  “在公益项目市场化运作当中,有两个前提:一是要以为受众提供服务或者提供资助,实现公益目的为目标;二是不能在公益项目中直接谋取利益,不能从善款、受助方及捐赠人方面谋取利益。企业在执行或者开展公益项目过程中,允许它有一定的回报,但是这种回报应该不是直接的,而只能通过优质的服务及品牌美誉度的提升,间接获得回报。”王汝鹏进一步解释。

转型之路在何方?

      

  古代罗马历史学家塔西佗(Tacitus)曾出任过古罗马最高领导人——执政官,他曾经这样谈论执政感受,“当政府不受欢迎的时候,好的政策与坏的政策都会同样地得罪人民”。这个见解后来被概括为“塔西佗陷阱”。通俗地讲,可以解读为:“当一个部门失去公信力时,无论说真话还是假话,做好事还是坏事,都会被认为是说假话、做坏事。”

  那么,面对质疑,中国红十字会该如何重建公众信任,走出“塔西佗陷阱”?

  而在此当口,中国扶贫基金会十几年前首先进行体制改革举措,又被公益慈善界作为经典案例,重新提上桌面。

  1996年,中国扶贫基金会在其内部进行改革,他们首先进行体制改革,取消了原有的政府行政级别和国家事业编制,变“官方”为“民间”;又在此基础上实行了一系列具体措施,在财务、人力资源、项目管理等方面实施专业管理。

  而该基金会这次大刀阔斧的改革,最初的动力来自其高层。199699日,在中国扶贫基金会第三届理事会上,时任国务院扶贫开发领导小组组长的陈俊生在发言中提到:“这次会议主要是解决两个问题:一是例行换届,二是改变管理体制。”

  此前,该基金会主要实行会长负责制,由会长、副会长总揽一切具体事务。而陈俊生提出,应由会长责任制改为秘书长负责制,由秘书长出任法人,让年轻人担负更多、更具体的日常工作,会长、副会长和理事会则主要确定大政方略和工作思路。

  而该基金会最主要的变革在2000年陆续开展,这一年的“三届四次会议”,已经成为中国扶贫基金会工作人员最熟悉的时间节点,就是在这次会议上,该基金会决定实行一系列细化的改革措施。其中最重要的一条是:正式向主管部门写报告要求取消基金会的国家行政事业编制,改为民间社团编制,建立新的人事管理制度,实行全员招聘制和干部竞争上岗制,取消行政级别,打破“铁饭碗”。

  此前该基金会的事业编制仅20个,一旦需要用人,只能按照非在编人员进入,福利待遇均无法跟上。“这就变成了两拨人,人为地制造了不平等。”中国扶贫基金会副会长兼秘书长王行最介绍说,“取消事业编制之后,完全按照市场决定,机构能养活多少人,就进多少人。”

  上述改革大大提高了中国扶贫基金会的执行力。“这是建立公信力的基础。在此基础上再进行全过程的信息公开,才能建立公众对慈善组织的信任。”王行最曾有感而发。

  但不少慈善业界人士感喟,多年来,成功转型的就只有中国扶贫基金会这么一例。

  “中国扶贫基金会只是个特例,它是领导人自己想改革,这种情况是很少见的。”邓国胜认为,跟中国扶贫基金会相比,参公管理的红会,“官本位色彩、衙门色彩会更重”,尽管如此,红会依然可以借鉴中国扶贫基金会行政体制改革这一套经验,增强其自主性,而鉴于中国的改革往往都是自上而下的,所以改革的一个关键是高层要有决心来推动改革,其次是,大量的像壹基金之类的新兴民间公益组织自下而上地涌现,或许能让红会意识到竞争的紧迫性,它也才会有改革的动力。

  而如果红十字会这个庞大的机构依然停滞不前,前方的道路会是怎样?

  深圳市红十字会副会长赵丽珍日前对外称,自从郭美美事件之后,深圳红十字会收到的社会捐款几乎为零。而青海省红十字会官方网站的捐助公示目录也显示,从今年7月份发生郭美美事件之后,捐款多低于1元。河南省红十字会7月份仅收到一笔捐赠物资,现金捐赠5295元。佛山红十字会则表示,在郭美美事件后,再未收到任何捐款……

  这不啻为一种态度和回答。公众会有自己的选项。就像一块巨石因一个契机滚落湖中,静水流深,泛起的涟漪,必会一圈波及一圈,扩散开来。

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